在特大城市资源环境紧约束、创新驱动发展与经济转型升级的条件下，城市更新能够实现土地资源的盘活存量、紧凑集约发展，因而成为上海城市发展的重要议题。但是，城市更新项目具有投资金额巨大、运营周期长、地方性特色强、利益关系复杂的特点，蕴含着着巨大的法律风险，极易引发法律纠纷。因此，只有加强对上海市城市更新法律体系的研究，清楚了解过程中涉及的法律问题，才能制定有效应对策略，保证城市更新项目的顺利进行。

上海市城市更新法律体系的发展概述

城市更新是指对城市建成区的城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动，重点包括完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展；强化社区服务，完善公共配套设施；增加公共开放空间，促进市民交往；改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设；完善慢行系统，方便市民生活和出行；塑造城市特色，保护历史文化风貌，改善城市景观；改善基础设施和城市安全，保障市民安居乐业等，例如征收拆迁、棚户区改造、三旧改造（旧村庄、旧厂房、旧城镇）。从目的来看，城市更新在于充分保证城镇化质量和合理利用城市文化，以提高城市发展质量为原则来完善城市空间结构、城市功能定位、城市基础设施等，兼顾人民居住环境改善与城市文化协调发展。从手段来看，城市更新有重建或者再开发重建、整建、维护等三类实施方式。城市更新是一个利益平衡与利益再分配的过程：政府是以其更新法律政策实现公共利益的最大化；开发商是以项目开发的方式参与改造并且获得商业利益；居民团体则是在改造基础上接受和配合实施更新的主体，提高集体物业或者居民物业的价值，改善居住环境。

城市更新法律体系是平衡城市更新过程中各方当事人利益的主要手段，基于各个不同阶段更新主要解决的问题及期望达到的目标而不断发展变化。上海市的城市更新历程始于改革开放以后，主要经历如下的四个阶段：

1. 以提高人民居住水平为目标的住房改造阶段（上世纪80年代），上海市开展了大规模的旧城改造和城市功能结构调整，按照户口人数人均小于4平米给予4平米，逢三进一（每超过3平米旧房换1平米新房）的标准，满足城市居民改善居住条件、出行条件的需求，偿还城市基础设施领域的欠债。

2. 全面改善城市面貌的大规模旧区改造阶段（上世纪90年代——本世纪初），随着城市土地有偿使用制度的建立，以“退二进三”为标志的大范围城市更新全面铺开，一大批工业企业迁出城市市区，城市旧区的建筑破旧，基础设施超负荷运载，土地使用率低下等问题得到很大改善。1991年《上海市城市房屋拆迁管理条例》要求动迁数各方按照数砖头原则，对房屋进行市场评估和价值调换，引入房地产主导的动拆迁改造。

3. 世博前后完善城市功能形象的有序更新阶段（本世纪初——2011年）。上海市着力推动以重大事件提升城市发展活力的整体式城市更新。围绕着世博会的举办，上海市通过城市更新强化市中心核心区域的功能转型和空间结构重整，力求强化城市功能和提升城市形象。同时，地方政府有途径通过土地批租为旧城更新提供新的资金来源，由于市场机制引入，政府和市场共同推动，加快了旧区基础设施改善，使旧区土地得以增值。2008年上海出台以二轮征询、数砖头原则加居住困难托底保障为主要内容的动拆迁新政。黄浦江两岸再开发、上海世博会城市最佳实践区是这一阶段的典型范例。

 4. 世博后资源紧约束背景下的有机更新探索阶段（2012—）。在国家新型城镇化战略指导下，上海从以增量扩张为主的增长型规划转入了以存量开发为主的转型发展阶段。为了适应新型城镇化背景下的城市更新实践要求，上海市从广度和深度上全面推进城市更新工作，包括以产业结构升级和文化创意产业培育为导向的老工业区更新再利用、以历史文化保护为主题的历史地区保护性整治与更新、以改善困难人群居住环境为目标的棚户区与城中村改造等。上海市还在城市更新的法律体系建设方面进行了探索与突破，如《上海市城市更新实施办法》《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》《上海市城市更新规划管理操作规程》《上海市城市更新区域评估报告成果规范》等。

上述以《上海市城市更新实施办法》及其《细则》为核心的法律体系框架设计了完整的更新流程及更新计划，统领整个上海市的城市更新工作。另外，2011年《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》确立以政府征收为核心的旧区改造法律框架，同时建立“毛利出让+政府征收+吸收房地产企业参与旧区改造”的主流模式。

二、

 

上海市级城市更新法律体系的脉络解读

 2015年，上海市先后出台《上海市城市更新实施办法》及其更新规划规范文件，以及在片区改造规划、土地政策、资金筹措、利益分配、监督管理等方面的30多项配套实施细则和技术指引规范，形成“1+5”的法律体系，统领全市的城市更新工作。具体而言，“1”是城市更新总体层面的更新规划，即《上海市城市更新实施办法》；“5”是片区改造规划、土地开发规范、建筑规范、财政支持、审批优化等方面分别制定的指导要求和控制规范。在强调全面改造的基础上，探索微改造方式，针对商业商办等经营性用地和风貌旧改项目出台分级分类规范，城市更新在内容、方式上日趋完善和多元。

（一）

 

城市更新总体层面的更新规划：

《上海市城市更新实施办法》

 为适应城市资源环境紧约束下内涵增长、创新发展的要求，进一步节约集约利用存量土地，实现提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、增强城市魅力的目的，上海市政府于2015年5月15日发布《上海市城市更新实施办法》（沪府发[2015]20号）。该规范性文件共二十条，对城市更新的目标、定义、适用对象、工作原则、工作要求、管理职责、管理制度、规划土地政策引导等方面做出规定。主要适用于本市建成区中按市政府规定程序认定的城市更新地区。其主要特点有：

1. 有条件地在用地转性、高度提高、容量增加、风貌保护、生态环保等方面予以适度引导。在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置。

2. 在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下允许用地性质的兼容与转换；在对建筑高度不敏感的地区允许高度适度提高；以为地区提供公共性设施或公共开放空间为前提，通过适当的建筑面积奖励，强化地区品质和公共服务水平等。

3. 鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、智能技术，对建筑第五立面的生态化、景观化以及其他有益于增加公共价值的改造利用，加快低碳智慧城市建设。

4. 为了鼓励既有产权主体提供更多的公共设施或公共空间，在规划用地、性质转变、高度提高、容量增加等方面设定适度奖励措施。

5.适度放宽了物业持有比例、市区收入分成等要求。更新单元内符合风貌保护需要的更新项目，新增要求保护保留的建构筑物，可全部或部分不计入容积率。

6.由市政府及相关管理部门组成城市更新工作领导小组，负责领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作涉及的重大事项进行决策。城市更新工作实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。

（二）

片区改造规划方面

 

1.《上海市城市更新规划土地实施细则》

为规范上海市城市更新活动，建立科学有序的城市更新实施机制，上海市规划和国土资源管理局于2017年11月17日发布《上海市城市更新规划土地实施细则》（沪规土资详〔2017〕693号），该规范性文件是土地规划方面的重要法律依据。其主要特点在于：（1）针对公共活动中心区、历史风貌地区、轨道交通站点周边地区、老旧住区、产业社区等各类城市功能区域，根据不同的发展要求与更新目标，因地制宜，分类施策。（2）强调完善城市更新的评价与实施机制，提出城市更新工作是以具体项目的实施作为导向、以保障公共利益为优先。（3）提出诸多支持措施，包括：一是用地性质改变；二是建筑面积奖励；三是用地边界调整；四是建筑高度调整。（4）建立健全城市更新的管理机制，明确由市政府及相关管理部门组成城市更新工作领导小组并且作为具体主管部门，市规划和国土资源主管部门负责城市更新的日常管理工作，包括制定技术规范、管理规程，组织、协调和监督全市的城市更新工作。

2.《关于落实〈关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见〉的规划土地管理实施细则》

2018年出台的《关于落实〈关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见〉的规划土地管理实施细则》（沪规土资风〔2018〕380号），进一步针对关系复杂、矛盾突出的风貌旧改类更新项目，规定实施如下举措：一是实施开发权转移，即由于新增风貌保护要求难以落实原规控开发容量的，可以将容量转移到区域内的其他开发地块。二是规划用地性质调整；三是建筑使用功能调整；四是新增保护对象建筑面积奖励。这些措施近年来应用于不少实际项目，如黄浦区金陵东路14号线穿越段项目、静安区张园项目等，兼顾了历史风貌保护和TOD导向下的高强度开发，促进了空间品质提升与地区环境改善。

3.《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》

为深化城市有机更新，坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，做好发展新阶段的旧区改造工作，传承城市的历史、文化、内涵，多渠道多途径地改善市民居住条件，上海市人民政府于2017年11月9日发布《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》（沪府发[2017]86号），就坚持“留改拆”并举，深化城市有机更新，进一步改善市民群众居住条件，提出若干意见。

该规范性文件提出要将房屋使用功能不完善、配套设施不健全、安全存在隐患、群众要求迫切的各类旧住房，纳入“留改拆”工作范围。主要内容包括加强各类保留保护建筑管理和修缮、综合推进各类旧住房修缮改造、稳妥推进旧区拆除改造。对此，要加快落实规划土地支持政策，加大财税政策支持力度，完善房屋征收补偿机制，积极推进征收安置住房及配套设施建设，进一步加强大型居住社区保障性住房建设和管理，并研究完善“留改拆”相关政策。

（三）

土地开发规范方面

 上海市为了降低土地取得成本和动员市场力量，上海市针对旧改、原权利人自主更新、成套改造以及“历史遗留毛地”等四类更新模式，提出带保护保留建筑出让、存量补地价、扩大用地等差异化的供应政策。例如，《关于落实〈关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见〉的规划土地管理实施细则》（沪规土资风〔2018〕380号）创造性地提出“风貌保护用地占项目总面积达到50%以上的，可采取保留建筑物带方案定向挂牌方式出让”，即采取定向挂牌方式供地。同时，大力推进“历史毛地出让地块”处置，细化明确了历史毛地出让地块五类处置口径及其处置工作期限，鼓励引导国有企业参与旧区改造和“历史毛地出让地块”处置。另外，探索实行预供地政策，由各区的出让人采取带方案（带建筑）定向挂牌方式出让给意向用地者（国有企业）。

（四）建筑法规规范方面

1.《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》

2019年9月26日上海市第十五届人大会常委会对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行修订，并在2020年1月1日生效。该规范性文件对涉及历史风貌和旧区改造的项目提出特殊的建筑管理和技术规定要求。具体包括：第一，历史风貌区保护规划范围内的建设活动，应当符合规划和技术规定的要求。确因历史风貌保护需要，建筑间距、退让、面宽、密度等无法达到本市规定的，可以经专家委员会论证后，由市规划资源管理部门确定具体规划指标。第二，历史风貌区保护规划范围内的建设活动，应当符合消防等有关技术标准和规范要求。确因历史风貌保护需要，无法达到规定标准和规范要求的，应当在不降低现有保护状况的前提下，经专家委员会论证后，由相关管理部门和市规划资源管理部门协商制定保护方案。第三，在保护历史风貌过程中，符合公共利益确需征收房屋的，按照国家有关房屋征收与补偿的规定执行。第四，优秀历史建筑的所有人未履行相应的修缮义务，且情节严重的，区房屋管理部门在作出相应认定后，可以向不动产登记机构申请记载于不动产登记簿。

2.《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》

为深化城市有机更新，更好地传承城市历史文脉，强化城市历史风貌保护工作，进一步改善居民生活环境，上海市政府于2017年8月1日发布《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》（沪府发[2017]50号），就深化城市有机更新、促进历史风貌保护工作提出意见。该意见适用于历史文化风貌区、风貌保护街坊、风貌保护道路（街巷）、保护建筑（包括不可移动文物和优秀历史建筑）以及经法定程序认定的其他保护保留对象的保护管理工作。坚持“以保护保留为原则、拆除为例外”的总体工作要求，加强组织领导，完善上海市历史风貌保护工作机制，明确市级部门分工，落实区政府职责。此外，对本市历史风貌保护实施项目，实行风貌评估、实施计划和实施监管相结合的管理制度。

3.《上海市旧住房综合改造管理办法》

上海市房屋管理局、规划和自然资源局在2020年发布《上海市旧住房综合改造管理办法》沪房规范〔2020〕2 号，并于2020年3月15日生效。该规范性文件的主要内容如下：一是实施高度控制，旧住房成套率改造项目需要加层的，一般只能在原建筑上增加一层。确有特殊情况，经市规划资源局、市房屋管理局和项目所在区政府共同审核，在符合相关技术条件及征询相关利益关系人的前提下，可以增加两层。加层部分的建筑层高应当与原建筑标准层层高一致。旧住房综合改造范围内，24 米以上的建筑不得进行加层、扩建。二是改造内容的控制，如厨卫基本条件、防火抗震要求、每户配电标准不低于8千瓦。

4.《关于落实〈关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见〉的规划土地管理实施细则》（沪规土资风〔2018〕380号）

 上海市规划和自然资源局在2018年3月13日实施《关于落实〈关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见〉的规划土地管理实施细则》（沪规土资风〔2018〕380号）。该规范性文件提出，由于历史文化风貌区保护、延续城市历史空间机理的需要，在满足消防、安全等要求的前提下，经过风貌区规划管理的特别论证，有关保护保留历史建筑的更新改造和新建建筑的间距、退让、面宽、密度、绿地率等指标可以按照历史建筑的空间格局控制。因保护历史风貌需要而无法达到规定的消防标准的，由消防部门和市规划和国土资源部门根据建设项目制定相应的防火安全举措。

 

 

 

（五）

 

财政筹资方面

 1. 《上海市历史文化风貌保护及城市更新专项资金管理办法》

 2018年11月22日，上海市政府出台《上海市历史文化风貌保护及城市更新专项资金管理办法》，要求市、区两级财政建立历史风貌保护及城市更新专项资金，主要用于历史风貌保护及城市更新方面的相关支出。主要内容包括：

（1）相关土地出让收入。具体包括：经认定的历史风貌保护地块、重点旧改地块取得的全部土地出让收入扣除国家和本市规定计提的专项资金后的全部收入；黄浦、杨浦、虹口、静安等旧改任务较重区的其他地块出让取得的全部土地出让收入扣除国家和本市规定计提的专项资金以及该地块成本后的全部收入不低于80%；公有住房出售的全部净归集资金及其增值收益；直管公有住房征收补偿款中政府全部收入；中央财政预算安排用于保障性安居工程的专项资金；市、区两级财政预算安排的资金。

（2）使用范围，规定历史风貌保护及城市更新专项资金的使用遵循成本控制、综合平衡的原则，主要用于历史风貌保护及城市更新方面的相关支出。其中市级保护专项资金主要用于支持以下方面的开支：经认定的历史风貌保护地块相关支出，包括对相关地块更新保护及周边城市道路、公交枢纽等基础设施完善补助；重点旧改地块改造相关支出，包括重点旧改地块改造市级支出以及区单独实施地块公益性项目投资补助；旧住房和保护建筑修缮改造补助；社会资本参与历史风貌保护地块改造贷款贴息补助以及经市政府同意的其他支出。

（3）预算编制及资金管理，规定市、区两级财政部门要会同相关部门，按照历史风貌保护、城市更新、旧区改造及旧住房和保护建筑修缮改造年度计划，统筹安排资金、编制年度预算，按程序报批，并根据经批准的年度预算及项目实施进度，及时拨付资金。同时，《管理办法》第十一条至第十六条分别对市级保护专项资金的预算管理、资金拨付以及绩效评价等进行了详细规定。

2. 棚户区改造、改造安置住房的税收优惠措施。依据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发〔2013〕25号、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》国办发〔2014〕36号、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》国发〔2015〕37号、《财政部关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》财综[2015]57号、《财政部国家税务总局关于棚户区改造有关税收政策的通知》财税[2013]101号等，棚户区改造、改造安置住房可享受以下税收优惠：

（1）对改造安置住房建设用地免征城镇土地使用税。对改造安置住房经营管理单位、开发商与改造安置住房相关的印花税以及购买安置住房的个人涉及的印花税予以免征。在商品住房等开发项目中配套建造安置住房的，依据政府部门出具的相关材料、房屋征收（拆迁）补偿协议或棚户区改造合同（协议），按改造安置住房建筑面积占总建筑面积的比例免征城镇土地使用税、印花税。

（2）企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。

（3）对经营管理单位回购已分配的改造安置住房继续作为改造安置房源的，免征契税。

（4）个人首次购买90平方米以下改造安置住房，按1%的税率计征契税；购买超过90平方米，但符合普通住房标准的改造安置住房，按法定税率减半计征契税。

 

 

（5）个人因房屋被征收而取得货币补偿并用于购买改造安置住房，或因房屋被征收而进行房屋产权调换并取得改造安置住房，按有关规定减免契税。个人取得的拆迁补偿款按有关规定免征个人所得税。

（六）优化审批方面

1.《关于进一步深化行政审批制度改革加快推进重大项目建设的若干措施》

2020年1月7日，上海市政府发布《关于进一步深化行政审批制度改革加快推进重大项目建设的若干措施》，并在2020年8月1日生效。主要内容包括：

（1）完善项目准入立项机制。主要是针对战略预留区、开发边界外现状工业用地，优化完善地块启用机制，简化项目准入认定程序，下放项目认定权限，将战略预留区启用所需时间压缩至10日以内；针对项目立项，加快项目前期工作，加强政府投资项目储备，试点实行企业固定资产投资项目告知承诺制。

（2）改进项目用地管理方式。主要是由市级统筹一批项目用地指标，实施指标周转暂借方式，优先保障重大项目；优化土地出让方式，深化项目用地“带方案”出让，推广“按标准”出让，实现“地等项目”；支持存量工业用地转型发展，以支持为原则予以办理相关手续；精简优化土地供应审批，实行“三证合一”，实现土地供应只办“一个事项”。

（3）简化项目规划许可程序。主要是进一步下放规划资源审批权限，将市规划资源局近三分之二的项目审批下放至基层办理；提高控详规划调整效率，扩大规划执行覆盖面，将规划审批时限压缩至10日内，图则更新成果入库时限压缩至2日内；对设计方案审批实施告知承诺、容缺后补；下放500平方米以下绿地占用审批权，超过70%的项目可直接到各区办理，工业园区内各项目绿地比例由园区管理机构统筹平衡、自主确定。

（4）加快项目开工手续办理。主要是推行区域评估，取消或简化单个项目评估，对部分评估实施告知承诺、容缺后补，每个评估事项可为项目推进节省20天左右的时间；简化桩基工程施工许可，允许部分项目不实施装配式建筑，保障重大项目开工进度；优化市政公用接入服务，实现市政公用接入与项目建设同步推进。

 

（5）优化项目竣工验收流程。主要是通过告知承诺方式，实施项目分期竣工验收，支持企业主体工程或单体建筑先行投入使用；实行“验登合一”，加快竣工验收、产证等手续办理，通过“一站式”综合验收节省约30天时间；实施土地核验容缺通过，企业可凭验收文件办理经营相关手续，降低企业时间成本。

（6）提升项目推进服务效能。主要是总结浦东新区、张江科学城等承接实施市级事权先行先试经验，将已下放的事权分别复制推广至各区、张江高新区各分园；分批梳理重大项目清单，优化项目模式推进，实施全程跟踪协调、咨询辅导、帮办代办；依托工程建设项目审批管理系统、审批审查中心，深化项目审批“一网通办”；强化事中事后监管，守住质量和安全底线；加强法治保障，实施容错纠错；强化对重大项目的跟踪督促，加强对改革措施实施效果的评估。

2. 《上海市工程建设项目规划资源审批制度改革工作方案》

规划与自然资源管理部门为了落实优化营商环境，加强审批改革要求，不断优化规划审批流程，各环节程序通过“能并不串”提高效率，强化规划的实施导向，对于实施主体明确的项目，在规划阶段做到方案深度，实现规划审批和方案审批的无缝衔接。其中针对城市更新项目，坚持应对实施操作要求，在底线要求明确的前提下，简化环节和要件，进一步调动实施积极性。在程序上从实施推进出发，理顺市级、区级、街镇、实施主体、利益相关方在更新实施过程中的权利和义务，做到政策与规划信息透明，简化管理环节和要件。

 例如，上海市规划和自然资源局在前两年工程建设项目规划资源审批改革的基础上，出台3.0版改革方案——《上海市工程建设项目规划资源审批制度改革工作方案》（沪规划资源建[2020]17号），以“一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责”为原则，以规划资源服务“一门进、一门出、一门清”为目标，构建科学、便捷、高效的建设项目审批和管理系统，不断优化改善营商环境。该规范性文件在规划管理逻辑、技术方法方面大胆创新，如完善建设项目国土空间用途管制体系，优化审批阶段划分，把工程建设项目审批流程分为立项空间准入条件、用户管制规划许可、施工许可和竣工验收四个阶段。又如优化审批职能划分，以“一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责”为原则，将按照阶段管理变为按照项目类型管理，变多部门审批为宜各部门审批，将工程建设项目按照类型划分为服务建设工程、交通市政工程、乡村建设工程等，一个门类由一个部门负责从核定条件、核发许可到核查验收，实现规划资源管理“一门进、一门出、一门清”目标。